วันพฤหัสบดีที่ 17 พฤศจิกายน พ.ศ. 2554

เมื่อเมืองพบภัยและภัยพิบัติ
อัญชลิตา สุวรรณะชฎ


                สถานการณ์อุทกภัยครั้งใหญ่ที่ประเทศไทยกำลังเผชิญอยู่ในปัจจุบัน โดยเฉพาะ กรุงเทพมหานคร เมืองหลวงของประเทศไทย ในบางพื้นที่ประสบภัยพิบัติรุนแรงกว่าในอดีตที่ผ่านมา ในฐานะประชาชนคนเล็กๆ คนหนึ่งของกรุงเทพมหานคร เราจะทำความเข้าใจสถานการณ์ปัจจุบันอย่างไร และทำไม "เมือง" ของเรา จึงเผชิญกับภัยพิบัติอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

เมือง
                เมือง มีบทบาทหน้าที่อย่างไร
เมือง (urban) เป็นพื้นที่อยู่อาศัยสำหรับประชากรเมืองทุกคน ตามนโยบายที่อยู่อาศัยโลกที่กำหนดให้มีการจัดหาที่อยู่อาศัยที่เพียงพอสำหรับทุกคน (Adequate Housing for All) และสอดคล้องกับความสามารถในการจ่ายเพื่อที่อยู่อาศัย (Affordable Housing) รวมถึงการสนับสนุนให้กลไกตลาดที่อยู่อาศัย ทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ (Enabling Housing Market to Work) การมีที่อยู่อาศัยที่ดีและเพียงพอไม่เพียงแต่ทำให้ เมือง มีสภาพแวดล้อมทางกายภาพที่ดี แต่ยังก่อให้เกิดการพัฒนาทั้งทางด้านเศรษฐกิจและสังคมที่มีคุณภาพ
เมือง เป็นผลมาจากการพัฒนาทางเศรษฐกิจและสังคมของประเทศ ทำให้ เมือง มีการเจริญเติบโตและขยายตัวอย่างต่อเนื่อง ทั้งทางด้านกายภาพ เศรษฐกิจ และการเพิ่มขึ้นของจำนวนประชากร ขณะเดียวกันก็ส่งผลกระทบต่อทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ซึ่งเป็นปัญหาที่เกิดขึ้นทั้งในประเทศยากจนและร่ำรวยหลังการปฏิวัติอุตสาหกรรม เนื่องมาจากขาดการวางแผนเมืองที่เหมาะสมกับสภาพแวดล้อมของพื้นที่ ทั้งทางกายภาพ ประวัติศาสตร์ และสังคม
                หลังจากการประชุมสหประชาชาติว่าด้วยสิ่งแวดล้อมและการพัฒนา (The United Nations Conference on Environment and Development : UNCED) เมื่อปี ค.ศ. 1992 ณ กรุงริโอ เดอ จาเนโร ประเทศบราซิล และการรับรอง แผนปฏิบัติการ 21 (Agenda 21) ประเทศไทยได้นำแนวคิดของการพัฒนาอย่างยั่งยืน[1]มาใช้เป็นแนวทางหลักในการพัฒนาประเทศ แผนปฏิบัติการ 21 ได้กำหนดแนวทางในการพัฒนาด้านเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อม ให้ดำเนินไปด้วยกันอย่างสมดุล ซี่งประเทศต่างๆ ทั่วโลกได้ให้การรับรองเพื่อใช้เป็นแผนปฏิบัติร่วมกัน เพื่อพิทักษ์ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมในศตวรรษที่ 21 โดยนำไปปรับใช้ตามลำดับความสำคัญของแต่ละประเทศ (ฉวีวรรณ เด่นไพบูลย์, 2554: 61)
                การพัฒนาอย่างยั่งยืน เป็นการพัฒนาที่มุ่งสร้างความสมดุลใน 3 มิติ คือ สังคม เศรษฐกิจ และสิ่งแวดล้อม ดังนั้น จึงต้องมองแบบองค์รวม การพัฒนาอย่างยั่งยืนต้องคำนึงถึงขีดจำกัดของทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม การสนองความต้องการในปัจจุบันต้องไม่ส่งผลเสียต่อความต้องการอนาคต การจะทำสิ่งใดต้องคำนึงถึงผลกระทบที่จะเกิดกับสิ่งอื่นๆ ด้วย รวมทั้งเทคโนโลยีและองค์ความรู้ใหม่ควรเป็นไปในทางสร้างสรรค์และเอื้อประโยชน์อย่างสอดคล้องและเหมาะสมกับสภาพท้องถิ่นนั้น  
เมื่อ เมืองคือ พื้นที่อยู่อาศัยสำหรับประชากรเมืองทุกคน ที่ต้องมีการพัฒนาอย่างสมดุล ทั้งมิติทางเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อม โดยประเทศต่างๆ ทั่วโลกได้รับรองแผนปฏิบัติการ 21 ร่วมกัน เพื่อพิทักษ์ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมแห่งศตวรรษที่ 21 สำหรับประเทศไทยเราตระหนักถึงความสำคัญของ เมือง และการพัฒนาอย่างยั่งยืนหรือไม่ มากน้อยเพียงใด เป็นสิ่งที่รัฐบาลและประชากรเมืองต้องหันมาทบทวนและมองอย่างรอบด้าน ในปัจจุบันอุทกภัยที่เกิดขึ้นมีความรุนแรงไร้ขีดจำกัดเชิงพื้นที่ทางกายภาพ ส่งผลกระทบต่อทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ทั้งในปัจจุบัน ระยะสั้น และระยะยาว การตัดสินใจกระทำสิ่งใดสิ่งหนึ่งของรัฐบาลต้องคำนึงถึงผลกระทบที่จะเกิดกับสิ่งอื่นๆ ด้วย ตลอดจนการใช้เทคโนโลยีและองค์ความรู้ใหม่ๆ ต้องเป็นไปในทางที่สร้างสรรค์และเอื้อประโยชน์อย่างสอดคล้องเหมาะสมกับสภาพของเมืองด้วย
                Herbert Girardet[2] (1996) กล่าวว่า เมืองจะยั่งยืนอยู่ได้ก็ต่อเมื่อชาวเมืองตระหนักต่อผลกระทบที่ตัวเองจะได้รับในด้านต่างๆ เนื่องจากชาวเมืองในทุกวันนี้ไม่ใส่ใจต่อผลกระทบที่มีต่อทรัพยากร และทั้งไม่ใส่ใจด้วยว่าตัวเองจะสร้างผลกระทบต่อพื้นที่เกษตรกรรมในท้องถิ่นและในระดับโลกอย่างไร

ภัย และ ภัยพิบัติ
                ภัย และ ภัยพิบัติ แตกต่างกันอย่างไร แล้วเราจะรับมือได้อย่างไร
ภัย (hazard) หมายถึง อันตรายที่เกิดจากธรรมชาติหรือจากกระทำของมนุษย์ ซึ่งนำมาซึ่งความสูญเสียหรือความเสียหาย
ภัยธรรมชาติ เช่น น้ำท่วม วาตภัย ดินถล่ม ภัยแล้ง ไฟป่า และแผ่นดินไหว เป็นต้น
ภัยที่เกิดจากกระทำของมนุษย์ เช่น ภัยจากการใช้รถใช้ถนน อัคคีภัย ภัยจากสารเคมี ภัยสารพิษจากโรงงาน ภัยจากระเบิด และภัยจากการก่อการร้าย เป็นต้น
ภัยพิบัติ (disaster) คือ ภัยที่มีผลกระทบซึ่งก่อให้เกิดความสูญเสียในชีวิตและทรัพย์สินของมนุษย์ หรือเกิดความเสียหายทางระบบเศรษฐกิจ มีผลกระทบต่อสังคม และอื่นๆ อีกมากมาย มีลักษณะพิเศษ (ฉวีวรรณ เด่นไพบูลย์, 2554: 32-35) ดังนี้
1.     สาเหตุการเกิดที่หลากหลาย ทำให้ต้องการความรู้ ความสามารถ และความชำนาญการเฉพาะด้านหลายๆ ด้านในการเตรียมพร้อม ป้องกัน แก้ไข และทำให้ภาวะที่ไม่พึงประสงค์อันเกิดจากภัยกลับสู่สภาพปกติ
2.     ภัยอย่างหนึ่งอาจก่อให้เกิดภัยอีกอย่างหนึ่ง เช่น แผ่นดินไหวทำให้เกิดไฟไหม้ แผ่นดินไหวทำให้เกิดสึนามิ น้ำท่วมฉับพลันทำให้เกิดโคลนถล่มดินถล่ม ความกดอากาศที่ผันแปรอย่างรุนแรงทำให้เกิดคลื่นสูง เป็นต้น
3.     ระดับความอ่อนไหวในการเผชิญกับภัยที่แตกต่างกันของชุมชน หน่วยงาน และประเทศ ตามระดับความรู้ในเรื่องภัย ความพร้อมของเครื่องมือ อุปกรณ์ และโครงสร้างพื้นฐาน ตลอดจนการเตรียมพร้อมชุมชนให้สามารถตอบสนองต่อสภาวะที่เปลี่ยนแปลงได้
4.     ภัยพิบัติบางอย่างไม่สามารถคาดการณ์ หรือเตือนล่วงหน้าได้อย่างสมบูรณ์ เช่น การเกิดแผ่นดินไหว หรือหากคาดการณ์ได้ก็ไม่ได้หมายความว่าจะเกิดขึ้นเช่นนั้นเสมอไป
5.     เหตุการณ์ที่เกิดขึ้นไม่จำเป็นต้องเป็นลำดับก่อนหลังเสมอไป และผลกระทบที่เกิดสามารถขยายผลได้เป็นทวีคูณ เช่น ภาวะอุณหภูมิโลกที่สูงขึ้น ส่งผลต่างๆ กันในแต่ละภูมิภาคของโลก และในระดับที่แตกต่างกัน ไม่จำเป็นต้องเกิดภาวะแล้งก่อนเสมอไป (Nonlinear)
6.     ภัยที่มีความสามารถพิเศษในการเกิดทั้งในพื้นที่เล็กๆ จนถึงเกิดทั่วโลก (Large Scale)
7.     ภัยพิบัติที่ส่งผลให้เกิดความโกลาหล และซับซ้อน ซึ่งกระทบต่อการจัดการและแก้ไข (Chaos)
ความแตกต่างของ ภัย และ ภัยพิบัติ ดังกล่าว เมื่อนำมาวิเคราะห์สถานการณ์น้ำท่วมกรุงเทพมหานครในปัจจุบัน จะเห็นได้ว่า การเผชิญกับภัยพิบัติต้องอาศัยความรู้ ความสามารถ และความชำนาญการเฉพาะด้านหลายๆ ด้าน ในการแก้ไขให้ภาวะที่ไม่พึงประสงค์อันเกิดจากภัยกลับสู่สภาพปกติ การรับมือกับสถานการณ์ในอนาคต คือ การเตรียมพร้อมและป้องกัน ทั้งนี้ ต้องพิจารณาถึงระดับความอ่อนไหวในการเผชิญกับภัยที่แตกต่างกันของชุมชน ตลอดจนความพร้อมของเครื่องมือ อุปกรณ์ และเทคโนโลยีต่างๆ อย่างไรก็ตาม การจัดการและแก้ไขย่อมต้องเผชิญกับความโกลาหลและซับซ้อนอย่างแน่นอน

การบริหารจัดการภัยพิบัติ
เมื่อเมืองพบภัยและภัยพิบัติ จะบริหารจัดการอย่างไร
การบริหารจัดการภัยพิบัติ (Disaster management) หมายถึง การจัดการสถานการณ์ฉุกเฉินอันเกิดจากสิ่งที่เป็นภัย ทั้งทางธรรมชาติและมิใช่ธรรมชาติ เช่น ภัยทางเทคโนโลยีที่มากับความทันสมัย ภัยจากการกระทำของมนุษย์ในรูปแบบอื่นๆ โดยรัฐจะจัดระเบียบโครงสร้างขององค์กรที่มีหน้าที่โดยตรงให้ใช้ความเป็นมืออาชีพ ทั้งในระดับบุคคลและองค์กร เพื่อเพิ่มขีดความสามารถในการเตรียมพร้อม การตอบสนอง และการฟื้นฟูสภาวการณ์ภัยพิบัติ เน้นการสร้างระบบที่ดี การบริหารจัดการที่ดี มีความร่วมมือจากทุกภาคส่วนหรือจากปัจเจกบุคคล ต้องมีการสื่อสารหรือการให้ข่าวสารที่จำเป็นสู่ภายนอกอย่างเหมาะสม (ฉวีวรรณ เด่นไพบูลย์, 2554: 35-37)
กระบวนการวิเคราะห์การตัดสินใจในการบริหารจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติ มี 3 ขั้นตอนสำคัญ คือ
ขั้นตอนแรก วิเคราะห์หาประเด็นความเสี่ยง
ขั้นตอนที่สอง กำหนดวัตถุประสงค์และเป้าหมายในหลากหลายทางเลือก
ขั้นตอนที่สาม ให้แนวทางในการแก้ไขปัญหาที่เป็นไปได้ในหลากหลายทาง
นอกจากนี้ยังต้องมีการบริหารแบบองค์รวมมากขึ้น มีกระบวนการหลักๆ 4 ขั้นตอน คือ
1.     การบรรเทาภัยพิบัติ (mitigation) เป็นกระบวนการในการลดและบรรเทาภัยที่สืบเนื่องจากการเกิดภัยพิบัติ โดยจะต้องค้นหาภาวะคุกคาม (treat) จากภัยพิบัติ เพื่อหาแนวทางในการบรรเทาต่อไป
2.     การเตรียมรับมือ (preparedness) ถือได้ว่าเป็นกระบวนการที่เตรียมความพร้อมเพื่อรับมือก่อนเกิดภัยพิบัติ ทั้งทางด้านคน เครื่องมือ และสิ่งต่างๆ เพื่อสร้างโอกาสการรอดชีวิตให้เพิ่มสูงขึ้น และลดความสูญเสียชีวิตและทรัพย์สินจากการเกิดภัยพิบัติ
3.     การตอบสนอง (response) เป็นกระบวนการที่เกี่ยวข้องกับการลดผลกระทบจากภัยพิบัติที่กำลังจะเกิดขึ้นเพื่อที่จะป้องกันบรรเทาความเสียหาย
4.     การฟื้นฟู (recovery) เป็นกระบวนการในการฟื้นฟูทางด้านกายภาพ สังคม เศรษฐกิจ และสิ่งแวดล้อมหลังการเกิดภัยพิบัติ
กระบวนการบริหารจัดการภัยพิบัติ เป็นกระบวนการที่ต้องผสมผสานหลากหลายปัจจัยในการกำหนดแนวทางต่างๆ ซึ่งจะต้องมีความสัมพันธ์และเกี่ยวเนื่องเชื่อมโยงกัน ทั้งในช่วงก่อนเกิดภัยพิบัติ ระหว่างการเกิดภัยพิบัติ และหลังการเกิดภัยพิบัติ
                จากหลักการดังกล่าวข้างต้น หากนำมาพิจารณาการบริหารจัดการภัยพิบัติและการตัดสินใจของรัฐบาล อาจเห็นได้ว่า การตัดสินใจในการบริหารจัดการภัยพิบัติจากอุทกภัยที่เกิดขึ้นในกรุงเทพมหานครครั้งนี้ รัฐบาลได้จัดระเบียบโครงสร้างขององค์กรที่มีหน้าที่โดยตรงให้ใช้ความเป็นมืออาชีพ ทั้งในระดับบุคคลและองค์กรได้อย่างมีศักยภาพในการเตรียมพร้อม การตอบสนอง และการฟื้นฟูสภาวการณ์ภัยพิบัติมากน้อยเพียงใด มีระบบและการบริหารจัดการที่ดีหรือไม่ ได้รับความร่วมมือจากทุกภาคส่วนหรือจากปัจเจกบุคคลเพียงใด และมีการสื่อสารหรือการให้ข่าวสารที่จำเป็นอย่างเหมาะสมหรือไม่
นอกจากนี้รัฐบาลต้องมีกระบวนการบริหารจัดการภัยพิบัติที่ผสมผสานปัจจัยในการกำหนดแนวทางต่างๆ ที่มีความสัมพันธ์และเกี่ยวเนื่องเชื่อมโยงกัน ทั้งในช่วงก่อนเกิดภัยพิบัติ ระหว่างการเกิดภัยพิบัติ และหลังการเกิดภัยพิบัติ หรือไม่ อย่างไร เป็นสิ่งที่รัฐบาลควรตระหนัก ทบทวน และพิจารณาแก้ไข เพื่อนำพาประชาชนให้ผ่านพ้นวิกฤตอุทกภัยครั้งนี้ไปได้อย่างราบรื่นและรวดเร็ว พร้อมกับฟื้นฟู เมือง ทั้งทางด้านกายภาพ สังคม เศรษฐกิจ และสิ่งแวดล้อมให้กลับมางดงามดังเดิม รวมทั้งหาแนวทางในการป้องกันภัยพิบัติที่อาจเกิดขึ้นอีกในอนาคตโดยคำนึงถึงการพัฒนาอย่างยั่งยืน


                                                               

อ้างอิง

ฉวีวรรณ เด่นไพบูลย์. (2554). การวางแผนเมืองกับการพัฒนาที่อยู่อาศัยร่วมสมัย. กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์.
พิภพ อุดมอิทธิพงศ์ (แปล). (2539). ทำเมืองให้น่าอยู่ วิสัยทัศน์ ยุทธศาสตร์ และความหวังสำหรับเมืองที่ยั่งยืน. กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์โกมลคีมทอง.
Jenks, M. and Rod Burgess. (2000). Compact Cites Sustainable Urban Forms for Developing Countries. London: Spon Press.


[1] การพัฒนาอย่างยั่งยืน (sustainable development) คือ การพัฒนาที่ไม่ต้องการจัดหาทรัพยากรให้เกินขีดความสามารถทางสิ่งแวดล้อม แต่ต้องเป็นการสนับสนุนความเท่าเทียมทางสังคมในขั้นตอนการตัดสินใจ โดยพิจารณาศักยภาพขององค์ประกอบที่มีอิทธิพลต่อความยั่งยืน ได้แก่ ขนาด รูปร่าง ความหนาแน่น และความกระชับของเมือง เช่น การใช้ประโยชน์ที่ดิน การผสมผสานการใช้ประโยชน์ ลักษณะอาคารที่อยู่อาศัย พื้นที่สีเขียว และพื้นที่โล่ง เป็นต้น (Jenks, M. and Rod Burgess, 2000)
[2] อ้างใน พิภพ อุดมอิทธิพงศ์, 2539

ไม่มีความคิดเห็น:

แสดงความคิดเห็น